一
**水电工程的起起落落，折射出我国政府一项公共政策出台的过程，但它也有其特 性，主要在于工程本身的庞大、复杂以及所涉及方面之多和影响之大。尽管它不能代表所有 的公共政策类型，但我们还是可以通过这个事件，从中发现我国公共政策制定过程中的某些 普遍现象和转变。本文暂且抛开关于**大坝是否应该建设的价值判定题目，单纯从这个事 件往看我国公共政策的制定。它所反应的我国公共政策制定上的题目主要有以下几个方面 。
第一，公共议程缺乏，公共政策制定主体单一，政府处于尽对权威地位。公共题目进进 决策议程一般有两大环节：一是系统议程，即公共议程，指通过大众传媒、社会运动、游说 等活动促使公共题目进进议程；二是制度议程，即正式议程，由政府主动发现、内部提出问 题进行决策。但在我国，长期以来都是以正式议程的内部提出为主，即政府根据其所把握的 情况和判定，提出题目，进行讨论决策，制定出相关公共政策。而公共议程非常缺乏，民间 的声音显得很薄弱。这种“政府内生型”的公共政策产生模式是“自上而下”的，存在很多 弊端，如轻易成为部分谋取私利的手段。①在**大坝的建设题目上，起初的议题提出、 规划 和方案形成，乃至开会通过，也完全是由政府操办或主导进行的，而且进行得相当“顺利 ” ，差一点就可以进进工程的真正实施阶段。若不是审查会上环保局官员的强烈异议，以及随 后ngo加进反对阵营并进行大力宣传从而引起社会广泛关注，或许这项重至公共政策就在政 府的主导型制定下进进了执行阶段，而几乎没有来自民间的声音。当然，在这个题目上，政 策的“政府内生型”也是可以理解的，究竟这是关系国计民生的重大工程，在中国的国情之 下，由政府来进行提议和规划情有可原。但关键在于，其中忽略了民间主体的参与，完全没 有把公众当作政策制定过程中必不可少的知情者和参与者，而将如此重大的工程看作只是在 政府范围之内的事。
第二，没有一套对于某个题目某项政策进行公然辩论、听证、投票等公然法定程序， 公然性和透明度不够，公民利益诉求的表达缺乏广泛且有效的途径，往往被湮没。聚合、表 达公共利益本是制定公共政策的价值诉求，在一个公平开放的政策制定环境中，公民的利益 诉求可以通过各种途径和各种组织传达到公共政策的制定核心。但在此事件中，有一部分利 益相关者的意愿显然无法有效传达到政策制定者手中，他们就是工程建设开展所要动迁的怒 江两岸原住民，而他们面临了最直接的利害。一是政府的不主动和有效途径的缺乏，二是原 住民 的气力弱势且知识不足。在我国，理论上公民表达意愿有两种正式途径，人民代表大会和政 治协商会议，政府主动开设的来信来访、领导接待日、座谈会等等。让那些原住民们自己主 动通过这两种途径来表达看法，显然很困难。而且，不充分全面了解真实的情况，他们也根 本无法作出自己独立的判定。这就需要政府在政策制定过程中能权衡利弊，考虑各方利益， 尤其是原住民们的利益，使他们能在充分了解情况后独立表达看法。但在ngo参与之前，政 府从未这样做过。“**工程需动迁人口七八万，下游还有几十万人也会受到影响，其中还 有不少是少数民族，由于语言和信息渠道沟通不畅，很多人还不知道要修水坝，更不知道他 们要重新安置”。
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作者:论文牛人 | 写于:2009-10-13
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